海绵城市是一种先进的雨水管理理念，由于其具有缓解城市内涝、为经济下行提供支撑和改善民生的重大意义，得到了从中央到地方各级政府的全力推进。据测算，“十三五”末海绵城市建设总投资将突破万亿。 

海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将续存的水“释放”并加以利用。海绵城市的本质是解决城镇化与资源环境的协调和谐问题，与传统城市开发方式相比在技术和理念上都具有先进性：

传统城市开发方式改变原有水生态，海绵城市则保护原有水生态; 

传统城市的建设模式是粗放式的、破坏式的，海绵城市对周边水生态环境则是低影响的;

传统城市建设会使地表径流量大幅增加，海绵城市建设则保持地表径流量不变。

海绵城市在应对洪涝等自然灾害方面具有良好“弹性”;海绵城市是一种更先进的城市建设理念

推行海绵城市建设在现阶段具有重大意义

海绵城市建设能够明显改善城市内涝问题。传统的土地开发过程会对城市中大部分地面进行硬化，导致城市下垫面的透水性和滞水性显著下降，从而使降雨中汇流过程发生变化。具体表现在短时间内地表径流增大、洪峰流量增加，以及峰现时间提前等，使城市面临严峻内涝威胁。近年来，我国夏季城市内涝灾害频发，频繁造成人员伤亡和巨额经济损失。通过海绵城市建设，可以为雨洪创造足够的蓄洪空间并进行资源化利用，有效缓解城市内涝问题。

传统城市开发造成城市下垫面透水性和滞水性下降

海绵城市作为基础设施建设投资，是缓解经济下行的有力支撑。目前经济持续下行，GDP增速降低是摆在中国经济面前的一大问题。拉动经济的三驾马车是投资、消费和出口，在老百姓消费欲望不强，出口不景气的大背景下，投资无疑成为解决问题的突破口，被寄予厚望。海绵城市建设作为基础设施建设，既有足够大的体量来承担拉动经济增长的任务，又符合生态文明建设的指导思想，是缓解经济下行压力的最理想手段。

海绵城市建设可以提高城市生活质量，改善民生。近二十年的高速城市化建设中出现了诸多因急功近利产生的城市弊病，比如河流、湖泊和湿地被填埋占用、绿地面积严重不足、城市景观品味不高和黑臭水体问题等。通过海绵城市建设，可以增加城市水面面积和绿地率，丰富城市生态系统，增加生物多样性，减少水质污染，从而切实改善老百姓的城市生活品质和质量，是城市生态文明建设的具体化。

相关政策高密度颁布，“四位一体”打造项目实施平台

自2013年12月，习近平在中央城镇化工作会议上首次提出“海绵城市”之后，这一概念迅速走入人们的视野，并在政府，媒体和大众当中持续发酵。与此同时，与海绵城市实施相关的政策高密度发布。随着一系列“实质性”政策出台，以及第一批16个，第二批14个海绵城市建设试点名单公布，海绵城市概念已经完成“从抽象到具体”的演进过程。相关政策已经从“顶层方针”、“标准指南”、“财政支持”“地方政策”四个方面，为海绵城市项目实施打造了切实可行的平台和渠道。 

顶层方针为纲领：国家最高领导人在高等级会议中多次强调海绵城市建设重要意义;2015年7月国务院办公厅出台《推进海绵城市建设的指导意见》。顶层方针持续为各方参与者输出信心。

标准指南做指导：住建部于2014年10月发布的《海绵城市建设技术指南》，2015年7月发布的《绩效评价与考核办法》，为海绵城市建设给出了具体实施细节和建议，为项目快速准确落实提供保障。

金融政策提供资金支持：2015年1月财政部、环境部、住建部发布通知，中央财政将对海绵城市试点城市给予专项资金补助，直辖市每年6亿，省会每年5亿，其他城市每年4亿，一定3年，采用PPP模式达到一定比例，按补助基数奖励10%;15年2月，16年4月，分两批进行评选，最终30个城市获得试点资格。国开行，农发行分别于15年12月和16年1月与住建部联合发布通知，宣布对于海绵城市建设项目提供金融性支持。

地方政策出台，加速打通全局：目前已有安徽、上海、甘肃、安徽等15省市发布了海绵城市建设相关指导或实施意见;部分省级政府和地级市政府为海绵城市项目建设提供专项财政补贴;与此同时省级海绵城市试点已经在部分省份展开。地方层面海绵城市建设快速推进，推进力度空前。

试点城市项目陆续落地开花，落实速度超出预期

试点城市项目已经落地开花，项目推进速度超出预期。第一批16个试点城市已经全部公布了海绵城市建设项目实施规划，三年实施计划试点区域总面积为435平方公里，预计设臵建筑与小区、道路与广场、园林绿地、地下管网、水系整治等各类项目3159个，总投资865亿元，每平方公里平均投资约2亿元，这一数字高于之前住建部1~1.5亿元的估算。

第一批试点城市的项目开工率已达19%，完成计划投资21%。截止至2016年5月，已开工建设并形成实物工作量的项目593个，占项目数量的19%;完成投资184亿元，占规划总投资额21%。部分已经完成的项目在缓解城市内涝、改善城市水环境、创新促进产业发展、社会认可等方面，已经初见成效，项目落地速度超出预期。

第一批海绵城市试点城市项目开工率已达19%;第一批海绵城市试点城市已完成投资21%

“十三五”末，海绵城市建设总投资将超万亿

《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》中提出“到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。”根据国家统计局数据，2014年全国建成区面积为49772.63平方公里，按照年复合增长率3%，到2020年全国建成区面积约为59000平方公里，到2030年建成区面积约为80000平方公里。按照住建部估计的海绵城市建设每平方公里投资1-1.5亿元测算，到2020年，总投资规模将达到11800-17700亿，到2030年，总投资规模将达64000-96000亿元。

行业龙头企业将获得先发优势

海绵城市是一个新颖且综合性较强的城市建设理念，目前的上市公司中并没有一家完全内生于海绵城市概念的纯粹企业，现在的受益企业均是以原主营业务为突破口，从不同角度切入海绵城市建设领域。对产业链进行梳理可以看出，“规划设计”、“污水处理”、“设备建材”、“园林施工”和“环境监测”等是主要突破口。

“规划设计”：总体规划是指按照相关标准和规定对于项目建设的区块功能，控制指标等方向性内容进行确认;详细设计是根据总体规划的内容，确定具体实施方法。规划设计类公司可从项目早期规划阶段介入，与政府方面建立良好关系，在后期竞争中获得先天优势。

“污水处理”：海绵城市的主要目的是对雨洪进行科学管理，建设过程中会涉及大量污水处理相关业务。污水处理相关标的可以快速完成角色转换，在海绵城市建设过程中获益。 

“建材设备”：海绵城市建设过程中需要使用大量管材，水泵，水泥，以及新型建材如透水水泥，透水铺装等。相关企业将直接获益。

“园林施工”：下沉式绿地、雨水花园、生态修复等措施将会在海绵城市建设中大量使用，因此，园林施工企业将在这一过程中受益。

“环境监测”：海绵城市建设中很多理念与智慧环保重合度高，另外在项目后期运维期间，环境监测系统也将发挥重要作用，这为环境监测类企业切入市场构筑了渠道。

海绵城市建设产业链

海绵城市建设是综合性很强的系统工程，整个项目实施过程涵盖了从宏观规划，到中观设计，再到微观实施，以及后期维护运营等诸多阶段，同时涉及若干专业，包括规划、设计、设备、园林、水利、施工、监理、运维等。中央政府提出在项目实施过程中要秉承“体现连片效应，避免碎片化”的精神，整体考虑整体规划，以到达降低平均成本，节约资源，提高项目质量的目的。10亿以上级别的大型综合项目将成为海绵城市建设的主流方式，强大的资源整合能力是参与海绵城市项目竞争的必要条件。

地方债务压力突出，PPP模式成必由之路

由于海绵城市项目具有较强的基础设施建设属性，这类项目通常可以采用BT和PPP两种运作模式来实施。BT(Build-Transfer)即建设-移交模式，要求项目承包方在工程建设期内自行负责项目投资、融资和建设，工程竣工后按合同约定将工程转移交付给政府并获得报酬支付。BT项目运作过程相对简单，在政府资金充裕、支付能力有保障时往往采用这种方式。但是，在目前政府债务压力较大，许多地区财政资金入不敷出的大背景下，以社会资本投资为主、政府与社会资本共担风险的PPP模式被推上历史舞台。PPP公私合营模式将成为今后海绵城市建设项目的主要模式。

地方政府债务压力凸显。截止至2015年底，全国地方政府负有偿还责任债务余额约15.6万亿，省均负债5042亿元，江苏、山东、浙江、广东、辽宁、贵州、四川、北京、云南、上海、河北、内蒙古、安徽、山西债务存量高于全国平均水平。而2014年我国全年地方财政收入约为7.6万亿，地方政府债务压力巨大。

地方政府债务压力突出(单位，万亿);PPP模式考验企业运营能力

海绵城市建设存在资金缺口。根据计算，在已经公布的海绵城市规划方案中，平均每平方公里规划投资约2亿元，高于住建部估算的1-1.5亿元投资;各市海绵城市建设三年预计总投资平均值为66.4亿元。虽然试点城市可获得中央财政补贴12到18亿元的中央财政补贴，但仍存有较大资金缺口，剩余部分资金来源成为海绵城市建设项目能否顺利落地推进的关键。

政策发布鼓励在海绵城市建设过程中采用PPP模式。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》指出“中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%”;《关于推进海绵城市建设的指导意见》强调“创新建设运营机制，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理”。

自上而下积极推进PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)模式指的是政府与社会资本为提供公共产品和服务而建立的公私合作模式，适用于规模较大、需求较稳定、长期合作关系清晰的项目，比如医院、供水、供电、环保工程和路桥建设等。近年来，PPP项目凭借自身优势获得了政府层面青睐，相关政策密集出台，自上而下积极推进。

海绵城市相关政策事件梳理

截止至5月31日，财政部全国PPP综合信息平台项目库中已经储备项目8644个，项目金额达104,156.83亿元。相关项目主要分布在市政工程、交通运输、安居工程、旅游、环保等领域。

全国PPP项目库中已经储备项目8644个，主要集中在基础设施建设领域

在当前时代背景下，采用PPP模式进行海绵城市项目建设具有以下优势：

政府方：缓解财政压力，借助PPP模式可以用较小的启动资金完成大规模项目建设;作为SPV公司股东，可以在项目全周期内把控项目质量;招标过程中更注重供应商综合实力，避免了BT模式中供应商追求低价中标，施工过程中偷工减料降低工程质量的问题。

社会资本方：作为SPV公司股东，项目建设期可以获得更稳定的项目建设款项支付，避免了BT模式中常见的工程款项拖欠问题;PPP项目体量比较大，参与大型项目可大幅度增加公司营业收入，加速公司业绩成长，提高公司管理水平。

金融机构：好的PPP项目可以为其带来稳定收益。

运营期盈利模式是关键

由于部分海绵城市项目具有外部性特征，社会资本方对项目收益落实存有疑虑，担心出现政府违约或无法兑现收益承诺等问题，这给海绵城市PPP项目推进带来一定阻力。因此，盈利模式确认成为解决问题的关键一环。 

在PPP项目过程中，若将项目验收视为分水岭，整个项目可分为建设和运营两个阶段。建设阶段项目运行脉络清晰，只要控制好融资成本，社会资本方就可以获得稳定收益;但运营阶段却始终存在着谁来付费和怎样付费的问题。 

根据财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP项目付费方式分为三种：

使用者付费：由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，适用于污水处理厂等在未来较长时间内有稳定收益的项目; 

政府付费：指政府直接付费购买公共产品和服务，适用于景观改造、河道清理等纯外部性特征明显，没有或者很难取得稳定收益的项目;

可行性缺口补助：是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

消费者付费项目由于其稳定收益，对社会资本方来说，是最理想的优质PPP项目;而对于公益性较强的政府付费项目，社会资本方往往会由于担心出现政府支付违约等问题，而存有顾虑，这也是目前PPP项目推行的最大障碍。

结合国外历史经验以及我国相关政策，这一问题的解决或将遵循以下路径：

短期：政府方需要加强对PPP项目的入库审核，杜绝不具备支付能力的“假PPP”项目，以提升政府信用声誉和社会资本方信心; 

中期：采用将使用者付费项目与政府付费项目打包招标，或者通过人大审议将政府付费纳入财政预算等方式对社会资本方，保障项目落地; 

长期：从顶层设计层面出台相应法律，约束双方权利义务，最终目的是建立政府方和社会资本方的互信合作关系;借鉴国外经验，通过征收“雨水税”等方式将外部性问题内部化。

（来源：步时投资微信）